Los pequeños productores de café y cacao quedaron en medio del debate surgido en torno a la Ley Forestal Nº 29763, que en enero pasado fue modificada por insistencia en el Congreso de la República. 

Las alarmas se encendieron, sobre todo, porque se cambió aspectos sustanciales de la ley, generando posturas a favor y en contra. El debate por esta modificación se situó rápidamente entre quienes, por un lado, acusan que se está desregulando el sector forestal y promoviendo la deforestación y la impunidad; y, por otro, quienes consideran que más bien se está resolviendo algunas necesidades agrarias y facilitando la formalización y la agroexportación.

A la expectativa quedaron más de 350 mil pequeños productores de café y de cacao peruano que solo esperan mejores condiciones de cultivo y de comercio. Una expectativa que, además, tiene el tiempo en contra, ya que a partir de 2025 la Unión Europea, su principal mercado, no recibirá productos que provengan de la deforestación reciente. ¿Qué salidas tienen, entonces?

Ley Forestal versus realidad

La Ley Forestal data de julio del 2011 y, entre otras disposiciones, prohíbe realizar actividad agrícola o ganadera en tierras de “aptitud forestal”, es decir, solo se permite cultivar en tierras de “aptitud agrícola” y no en zonas donde hay o hubo bosque forestal. Esto con el objetivo de frenar la deforestación, que es la principal consecuencia de la extensión de terrenos agrícolas, en particular en la Amazonía.

La realidad, sin embargo, es que muchos terrenos agrícolas se han asentado históricamente en áreas de aptitud forestal, por lo cual se requiere procesos de zonificación forestal por parte del Estado para dar legitimidad sobre los terrenos, y de clasificación de tierras, por parte de los titulares de las áreas para poder instalar cultivos.

Esto se intentó corregir en enero con la Ley 31973, que modifica la Ley Forestal, para que los propietarios o poseedores de tierras agrícolas puedan obtener títulos habilitantes, hasta por tres años, sin necesidad de una zonificación forestal, y aquellos que realicen actividad agropecuaria puedan seguir haciéndolo sin estar obligados a realizar Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor (CTCUM). 

Pero parece no haberse tenido en cuenta que este cambio también alcanza a grandes empresas y organizaciones religiosas (como los menonitas) que desde hace años enfrentan procesos judiciales y sancionadores por deforestar la Amazonía. Y el debate ha girado en torno a ellos, cuando los pequeños productores son mayoría. 

“En el cacao, el 99% son pequeños productores, con un promedio de 2.5 hectáreas [cada uno]”, sostiene Luis Mendoza Aguilar, gerente de la Asociación Peruana de Productores de Cacao (APPCacao). 

Esta asociación agrupa a unos 25 mil productores de cacao de 33 organizaciones, pero Mendoza estima que en todo el Perú hay cerca de 160 mil productores y que el 70% no está organizado.

Según el gerente, hay zonas que en el papel se siguen considerando bosque forestal, pero donde hace décadas hay cultivos instalados. 

“Hay productores que desde hace 30, 40, 50 años vienen haciendo agricultura en suelos que supuestamente no son aptos para eso. La Ley [Forestal] pide demostrar la legalidad de la tenencia de la tierra, pero en el Perú los productores de cacao no tienen título. 

Algunos tienen, pero son muy poquitos. Otros tienen certificado de posesión, otros son herederos. Esa es la realidad, no sólo en cacao, sino en otros cultivos amazónicos”, afirma.

El gerente de la APPCacao se muestra de acuerdo con la modificatoria de la Ley Forestal, pues considera que es “una oportunidad para que los productores puedan tener seguridad sobre sus tierras”. Esto, además, en el marco del reglamento que, desde el próximo año, aplicará la Unión Europea, destino de más del 40% de las exportaciones peruanas de cacao y derivados.

Con él coincide Werner Angulo, secretario de la Federación Regional de Productores Agrarios y Medio Ambiente de Ucayali (Frepamaru), quien dice que la nueva norma está “visibilizando” a los agricultores de café, cacao y palma, entre otros productos exportables. 

“Lo que el Estado tiene que hacer es reconocer la preexistencia de cada agricultor, otorgarle su título de propiedad y, a partir de ahí, limitar las fronteras: impedir el paso a cualquier persona que quiera asentarse en esas tierras”, sugiere Angulo, quien también es presidente de Conveagro Ucayali. 

El dirigente señala que solo en Ucayali hay al menos 80 mil productores involucrados en esta problemática, que están a la expectativa de proyectos de financiamiento. “Estamos entrando al segundo trimestre del año y el Estado peruano aún no ha hecho nada por subsanar esta exigencia de la UE. 

Ese trabajo no es de meses, va a durar, por lo menos, dos años. Mientras tanto, nuestra producción se va a ver afectada, sin duda alguna, y la economía del país también”, asegura.

¿Qué exige la Unión Europea?

El reglamento de la Unión Europea (UE) sobre productos libres de deforestación, que entró en vigor el 29 de junio de 2023, establece que las empresas que comercializan ganado, cacao, café, aceite de palma y otras materias primas, con sus derivados, deben garantizar que en toda su cadena de producción “no hayan causado deforestación, degradación forestal o incumplimiento de la legislación pertinente del país de origen”. 

Esto implica que no admitirán productos que provengan de tierras que hayan sido deforestadas, después del 31 de diciembre de 2020. Asimismo, exige que los agricultores estén legalmente autorizados a cultivar y vender su producto. 

Para los países que exportan a la UE ―entre ellos, Perú― el plazo para adecuarse a esta norma es hasta el 30 de diciembre de 2024.

“Los europeos decidieron poner una fecha de corte y dijeron que no aceptarán productos que provengan de la deforestación desde esa fecha, fue una decisión política”, señala Juan Manuel Benites, exministro de Agricultura y Riego. Benites vincula esta medida con la modificatoria de la Ley Forestal peruana: “Hay algunos que están en contra de la modificatoria, pero es lo mismo que está haciendo la UE. Es decir, si hay bosque hoy, ese no se toca, no se puede aceptar que se corte un árbol más. 

Pero si ya no hay bosque, si allí ahora hay agricultura, ¿por qué tenemos que insistir en prohibir esa agricultura? Para mí, no tiene ningún sentido”. Para Benites, titular agricultores y admitir que cultiven en tierras que antes eran bosque forestal no es desconocer que ha habido deforestación, sino reconocer la realidad, restringiendo que en adelante el problema persista. 

“De acuerdo con datos que ha usado la propia ministra [Jennifer Contreras], hoy el 84% de la agricultura de todo el Perú está en lugares que no debería estar y, por lo tanto, sería ilegal. No solo es en la Amazonía, [sino] también en la costa. Los desiertos están catalogados como terrenos eriazos donde no debería haber agricultura, ¡pero hoy se hace agricultura!”, señala el exministro, quien actualmente asesora a organizaciones de productores. 

Según el Informe sobre Clima y Desarrollo de Perú elaborado por el Banco Mundial en 2022, las actividades agrícolas son responsables del 76% de la deforestación ilegal. Esta situación no es privativa de nuestro país, ya que un 80% de la deforestación mundial está impulsada por la expansión de tierras agrícolas, de acuerdo con un informe de 2019 del Consejo de la UE. 

Similar situación del cacao ocurre con el café, otro producto bandera del Perú. Los cafetaleros suman más de 260 mil en todo el país y en 2023 exportaron más de 390 millones de dólares, según la Sociedad de Comercio Exterior (Comex). 

Ambos productos son los más impactados por la modificatoria de la Ley Forestal y por la reglamentación europea. La Junta Nacional del Café (JNC), que asocia a 35 mil familias productoras de 119 cooperativas, se ha mostrado a favor de dicha modificatoria. 

Lorenzo Castillo, gerente de esta organización, dice que desde 2012, tras la aprobación de la Ley Forestal, varias familias han ido abandonando el café para dedicarse a otras actividades más rentables, incluido el cultivo de hoja de coca. “En 2012 había 425 mil hectáreas, hoy hay cerca de 380 mil y bajando a 360 mil”, sostiene. 

“El café no está en la agenda de políticas públicas desde hace 40 años. La Ley 29763 despropió la tierra a los pequeños productores para ofrecerlas mediante contratos de uso. Eso es un abuso y un fundamentalismo extremo contra la pequeña agricultura”, agrega Castillo sobre la falta de titulación. 

Considera, asimismo, que los cambios en la Ley Forestal no resuelven por completo el problema, pues este se ha enfocado mal.

Mal precedente

Uno de los principales cuestionamientos a los cambios en la Ley Forestal es que legalizaría la deforestación y fomentaría la impunidad con las empresas y grupos investigados por el delito de tala ilegal. 

La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) emitió una opinión legal en la que indica que la modificatoria “debilita la regulación respecto de la conservación de bosques y garantiza la impunidad al autorizar el cambio de uso de la tierra para realizar actividades agropecuarias sin evaluaciones técnicas previas”. 

José Luis Capella, director del Programa de Bosques y Servicios Ecosistémicos de la SPDA, considera que la modificatoria es una “mala herramienta para responderle a la UE” y, además, genera un mal precedente, pues se estaría formalizando únicamente “en el papel”, sin tener data real o actualizada que permita convalidar la fecha de intervención de las áreas en cuestión: “La norma habla de formalizar todo lo que ya se ha deforestado, y parece querer decir que no va a pasar nada en adelante, pero los que conocemos sabemos que el Estado no tiene información fidedigna sobre cuál es la fecha en la cual se ha deforestado”.

Para el abogado, uno de los graves errores de la norma es que “mete a todos en el mismo saco”, ya que “da el mismo tratamiento al agricultor que ahora debe presentar un CTCUM porque, si no, no puede seguir exportando, como al traficante de tierras que llegó en 2021 y consiguió un título de manera irregular, y que ahora se va a poder formalizar”. 

“Recordemos que hay de 150 a 200 mil hectáreas de deforestación anual. ¿Con qué instrumento paramos eso? Los que realizan actividad agrícola hace 30, 40, 50 años por supuesto que tienen que ser adecuadamente insertados dentro de la formalidad, y obviamente tienen que obtener el respaldo del Estado, si queremos que sus prácticas mejoren. 

Pero con esta norma no solamente se benefician ellos, sino también otros actores. Esa es nuestra preocupación”, agrega Capella. De acuerdo con una investigación de Convoca.pe, empresas como Ocho Sur, Tamshi, Refinca y Palmas del Shanusi, además de organizaciones de menonitas y los Israelitas del Nuevo Pacto Universal, enfrentan investigaciones por deforestación ilegal en más de 50 mil hectáreas de la Amazonía. 

Al respecto, el especialista de la SPDA asegura: “El mensaje que se está dando es que siempre el Estado va a convalidar estos hechos y, más tarde que temprano, te dará derechos en esas áreas deforestadas. 

Eso es lo riesgoso, desde el punto de vista del derecho, que aquello que se deforestó y que hoy está en litigio quede como un borrón y cuenta nueva”. 

Al mismo tiempo, existe el temor de que se frustre la investigación de casos como el del apu Quinto Inuma, defensor ambiental de San Martín que fue asesinado en 2023 tras denunciar delitos de tala ilegal. Marisol García, lideresa kichwa de la comunidad nativa Santa Rosillo de Yanayacu ―que lideraba Inuma―, sostiene que el tráfico ilícito de tierras ha aumentado mientras muchos casos siguen impunes.

“Esta modificatoria tiene sangre de líderes indígenas. Ahorita muchos están entrando a invadirnos, hacen trochas para que les den constancias [de posesión] y con eso luego tramitan sus títulos individuales. Nos preocupa que se desestime muchas denuncias que se viene haciendo”, afirma Marisol García.

La modificatoria de la Ley Forestal señala expresamente que, aunque se puede seguir realizando actividad agropecuaria sobre bosque forestal, no se exime “responsabilidades administrativas, civiles o penales de los funcionarios públicos, personas naturales o jurídicas, que hayan incurrido en delitos relacionados con el tráfico de tierras”.

Cultivos ilegales

El exministro de Agricultura Milton Von Hesse estima que, de los 12 millones de hectáreas deforestadas que hay en Perú, solo 3 millones están dedicadas a la agricultura, en su mayoría por parte de pequeños productores. “A ellos son justamente los que pretende beneficiar la ley. 

Esos suelos hace tiempo están dedicados a la agricultura. Lo que hay que hacer es cuidar que el beneficio solo alcance para aquellos que hasta la fecha vengan desarrollando agricultura, que tengan título de propiedad o una posesión legal debidamente acreditada, y en el reglamento establecer sanciones para quien deforeste en adelante”, dice a Inforegión. 

Von Hesse enfatiza que muchos pequeños productores emprendieron cultivos de café y cacao como alternativa a la hoja de coca que ocupó bosque forestal. 

Es decir, las tierras que hoy pueden ser consideradas deforestadas son en realidad un reemplazo de cultivos ilegales que sí implicaron la degradación del bosque. 

“La deforestación tiene múltiples causas, pero una importante era el cultivo de hoja de coca, que consume rápidamente los suelos. Y en el Perú, la producción de café y cacao ha sido una herramienta poderosa en la lucha contra el narcotráfico. 

A estas alturas, no reconocer que esos predios son agrícolas a lo único que podría llevar, en el mediano plazo, es que se cierren algunos mercados y que los agricultores regresen a la hoja de coca como una opción ilegal”, advierte el exministro y director de Videnza Consultores.

El cacao incluso es considerado “reforestador”, ya que no solo captura carbono y es un cultivo sostenible, sino que es una especie nativa de la Amazonía. 

Los agricultores aseguran que han impulsado certificaciones orgánicas, de comercio justo y Rainforest en línea con el cuidado ambiental, además de agroforestería, que implica el cultivo de árboles forestales de forma sinérgica con el cultivo del producto para exportación. 

“Nosotros no estamos en contra de que se continúe exportando café, cacao, etc., y tampoco con que se regularice la situación de los pequeños productores. Pero el Estado pierde la oportunidad de hacer un verdadero ordenamiento del territorio y decidir, con base científica, cuáles son las áreas que necesitan un cambio de uso”, lamenta José Luis Capella, de la SPDA. 

En tal sentido, subraya, el Estado peruano no puede garantizar que frenará la deforestación porque carece de información actualizada. Por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri) aún no logra empadronar a todos los productores agrarios ni reconocer las parcelas orgánicas certificadas. 

Esto último se obtiene mediante geolocalización, un proceso que permite precisar ―a través de coordenadas, fotos aéreas e imágenes satelitales― la fecha en que un territorio ha sido deforestado. Según Luis Mendoza, gerente de APPCacao, esto significa un alto costo para los productores, con un estimado de 40 dólares por cada uno, debido a la logística, personal, servicios y equipamiento que se requiere levantar información. 

“Es un costo que se carga a los productores y el Estado no nos está apoyando en esto”. En opinión de Mendoza, esta barrera económica dificulta el saneamiento y la asignación de derechos en la mayoría de las tierras de la Amazonía, lo que, a su vez, dificulta la trazabilidad, un requisito fundamental para cumplir con estándares internacionales como los de la UE. 

Tanto el Midagri como el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) fueron consultados para este reportaje, pero no hubo respuesta.   

En opinión de Mendoza, esta barrera económica dificulta el saneamiento y la asignación de derechos en la mayoría de las tierras de la Amazonía, lo que, a su vez, dificulta la trazabilidad, un requisito fundamental para cumplir con estándares internacionales como los de la UE. Según Marisol García, dirigenta de la Federación de Pueblos Indígenas Kechwa Chazuta (Fepikecha), el Estado originó esta problemática al no sanear oportunamente los territorios ancestrales, muchos de los cuales continúan en procesos de reconocimiento y titulación, incluso en la vía judicial. 

“El Estado ha creado áreas naturales protegidas en territorios indígenas, ha entregado concesiones, y ahora, para que se nos reconozca como pueblos originarios, piden estudios de suelos, estudios antropológicos, etc. Pero cuando quieren concesionar, no hacen nada de esos procesos, los entregan así nomás. Eso nos pone en una situación complicada frente al tráfico de tierras”, protesta García.

Conciliar la agricultura con el cuidado forestal

El exministro Milton Von Hesse plantea que el reglamento de la nueva norma debe partir por definir algunos términos. Por ejemplo, en el caso de la posesión legal, precisar en qué etapa se encuentra el proceso de formalización de un predio para evaluar si amerita el cambio de uso de suelo. 

Su homólogo Juan Manuel Benites va más allá, y asegura que las tierras que ya no tienen bosques “deben ser puestas en valor” a través de títulos de propiedad. “Como la ley da un derecho, también debe haber obligaciones. 

Una fórmula es: te voy a dar tu formalidad, pero tienes que cumplir ciertos parámetros. El Estado puede condicionar los títulos de propiedad, por ejemplo, al mantenimiento de los árboles que todavía existen, para que no se puedan cortar”, plantea Benites. 

Tanto él como Von Hesse coinciden en que resulta más factible utilizar bosque ya deforestado que autorizar nuevas degradaciones incluso con límites. Otra definición tiene que ver con el bosque. Aquí Benites sostiene que donde actualmente hay agricultura no se puede seguir considerando bosque. 

“Por definición, donde hay agricultura ya no hay bosque. Pero aquí queremos que importe más el suelo que lo que está encima. Eso está mal. Lo que sea bosque en pie no se toca, pero el suelo no lo determina”, dice el exministro.

Según la plataforma Geobosques, el 45.3% de los bosques deforestados en el país pertenecen a áreas sin derechos asignados, mientras que el 16.5% son bosques de comunidades nativas y el 12.3% son bosques de producción permanente. Los bosques en Áreas Naturales Protegidas (ANP) representan solo el 3.5% y las concesiones de conservación y ecoturismo, apenas el 1% de las áreas deforestadas.

Al respecto, es preciso indicar que la Ley 31973, que modifica la Ley Forestal, establece que “no se otorgará títulos habilitantes forestales y de fauna silvestre en áreas que se encuentren en trámite de reconocimiento, de titulación o de ampliación de comunidades campesinas y nativas; así como en áreas que se encuentren en trámite para el establecimiento de reservas territoriales, pueblos en aislamiento voluntario o en contacto inicial”. 

Werner Angulo, dirigente de la Frepamaru y Conveagro Ucayali, asegura que incluso muchas comunidades nativas se benefician con la modificatoria, pues son familias productoras de café y cacao: “Nosotros respaldamos al 100% la aplicación de esta ley y rechazamos las versiones extremistas que quieren causar temor de que se va a deforestar la Amazonía y se va a afectar los territorios de los pueblos originarios. 

Eso no es cierto”. Conciliar la agricultura con el cuidado forestal pasa también por distinguir los actores. “Nuestra preocupación es [por] que se hagan reglas buenas que diferencien a unos de otros, que cumplan con el objetivo de no deforestar, pero, al mismo tiempo, que haya bienestar para las familias. 

Ese camino pasa por separar la paja del trigo”, considera José Luis Capella, de la SPDA. El abogado exhorta, además, a “quitar el estigma de que el agricultor es el enemigo”, dado que en muchos casos resultan, más bien, siendo víctimas de traficantes de tierras. 

“Formalizar no es solo dar un papel, sino dar un respaldo del Estado y defenderse de terceros que quieran afectar, que llegan, se meten, queman y se quedan con la tierra. Tiene que haber seguridad jurídica con las personas que están comprometidas con buenos estándares ambientales”, finaliza.

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